【作者】许多奇（复旦大学法学院教授、数字经济法治研究中心主任）；应岳（复旦大学法学院博士研究生）【来源】北大法宝法学期刊库《法治社会》2024年第6期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。内容提要：金融法的制定应精准把握我国金融法体系处于追求有机统一、统筹协调、提质增效的历史节点，并针对外在体系、内在体系与基础理论上的现实问题展开系统探讨和整体规划。应当借由制定金融基本法，以梯度体系化方式统合局部法规体系，实现金融法体系的融贯更新。金融基本法制定应基于明晰的逻辑主线，明确包括信用性、经营性、风险性在内的金融法律关系本质特征，以实现其构造功能与价值功能。金融基本法应在贯彻以人民为中心、平衡发展与安全、整体协同有效的目标理念基础上，于总则确立基础范畴、基本原则与总体框架；金融治理法应明确治理主体、权限分配及协调机制；金融交易法应规范金融产品与服务及其权利义务，共同构建一个融贯的金融法体系。关键词：金融法制定；金融法体系；金融基本法目次 一、金融法体系的现实挑战 二、金融法体系的优化路径与制度证成 三、金融基本法的理念目标与制度架构 结论习近平总书记指出：“金融的安全靠制度、活力在市场、秩序靠法治。”2024年7月，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出“制定金融法”。中央金融工作委员会副主任王江撰文指出：“制定金融法，作为金融领域的基本法，与其他金融法律法规共同构成比较完备的金融法律体系。”金融法的制定将填补现有金融法体系中的空白，提升金融治理的整体效能，确保所有金融活动都在法律的框架内有序进行。本文将围绕金融法体系的现实挑战、优化路径、理念目标与制度架构等几方面展开分析，以期提高我国金融法治水平，为金融业高质量发展、防范化解重大金融风险、建设金融强国提供更加坚实的法治保障。一金融法体系的现实挑战近年来，河北、天津、上海、北京等地陆续出台了20部地方性金融法规以及数量庞大的政府规章与规范性文件。现行有效的核心金融法法律渊源有270件，央地各级金融法法律渊源合计已超过１万件，规模之庞大令人咋舌。此外，中国银行业协会、中国证券业协会与中国银行间市场交易商协会等金融领域行业协会，上海证券交易所、中国金融期货交易所、中央国债登记结算有限责任公司等金融基础设施也制定了大量自律规则。调整不同方面、具备不同属性、处于不同位阶的金融法规范，在事实上已形成相互联系的复杂网络，有必要重塑现行金融法体系，以回应其面临的多重挑战。（一）金融法外在体系面临的挑战在分业监管为主的背景下，我国金融法体系呈现部门化、碎片化、零散化的基本格局，外在体系结构尚不完整、逻辑尚不连贯、规范彼此脱节。就结构完整性而言，金融法体系目前无论在金融治理的覆盖范围，抑或金融治理的权限依据上，均缺乏针对性基础规范。以影子银行的治理为例，自2012年银监会就影子银行问题发布《关于规范同业代付业务管理的通知》以来，中国人民银行、银监会、保监会、证监会前后发布了20余部监管规则，但由于银保监会未能制定关于互联网小贷公司的资本金条款，证监会未能规定对资产证券化的次数限制，蚂蚁小贷依然可以利用监管空白，通过证券化这一直接融资市场工具开展新型间接融资业务。无论是中央金融委员会、中央金融工作委员会与国家金融监管总局等新设机构的法律地位与职责职权，还是承担宏观审慎、微观审慎监管及行为监管职能的部门权责归属以及协调合作，抑或央地金融监管的事权划分与衔接机制，乃至自律规范在金融法中的体系位置，均缺乏明确清晰、位阶合适的法律依据，使得我国金融法体系中有关金融治理权力的基础法律规范付之阙如。就逻辑连贯性而言，叠床架屋的规范条文，客观上增加了金融立法者审阅文本的精力成本。以处置非法集资的流程为例，1995年施行的《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）中，第七十九条（后第八十一条）第一款第1分句规定“未经中国人民银行批准，擅自设立商业银行，或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款的，依法追究刑事责任”，第2分句规定“并由中国人民银行予以取缔”。历经2003年、2015年两次修正，该条文仅在2003年修正中在表述上由“国务院银行业监督管理机构”替换了“中国人民银行”。而2004年施行的《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银行业监督管理法》）第四十三条（后第四十四条）第1分句与第2分句则将“予以取缔”与“追究刑事责任”的顺序颠倒。有疑问的是，追究非法集资行为的刑事责任，是否以负责相关金融业务行政许可的行政部门先予处罚或认定为前提？即便适用《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第一百零三条，也需要首先界定《商业银行法》与《银行业监督管理法》何者属于“特别规定”、分析《商业银行法》于2015年无关第八十一条的修正是否构成“新的规定”。2021年颁布的《防范和处置非法集资条例》第二十三条第二款作为行政法规，又是否有权限在《商业银行法》第八十一条与《银行业监督管理法》第四十四条的冲突之间作出取舍？就相互支持性而言，支离破碎且缺乏融贯性的金融法规范呈现出“各自为政”的制度现状。以资产管理行业为例，大量属于信托的金融理财产品未被司法明确认定为信托，从而游离于相应法律的规范之外，效力层次不高、稳定性不强的部门规范性文件被作为解决纠纷的主要依据，使得金融法体系未能围绕《中华人民共和国信托法》形成能够激发信托制度潜能的充分法律供给，事实上属于营业、自益信托的集合信托资金计划、集合理财项目、证券投资基金，依然处于“行信托之实、否信托之名、逃信托之法”的乱象之中。这使得金融法规范之间缺乏相互支持与彼此强化，未能就金融治理形成合力，制约了金融法实施效果的提升。（二）金融法内在体系面临的挑战目前金融法体系内缺乏辐射全局的理念目标与法律原则，严重制约了金融法体系形成内在融贯性。在金融法研究中，金融法的理念目标从“安全”与“效率”二元平衡论发展为“安全、效率、公平”三元平衡论后，不同论者一方面均认同应将兼顾三元价值平衡表述为一项或多项首要的基本原则，另一方面对金融法还应遵循何种基本原则存在较大分歧。例如，有学者主张将以稳定货币为前提促进整体经济增长作为金融法原则。有学者提出金融业务特征原则，强调金融法的制定与实施必须尊重金融业务的客观规律。有学者将功能性监管、保护投资者利益等“中观”制度提升为整体原则，或针对金融创新提出真实性、信义、适当性原则，或依据最优金融结构理念围绕金融市场提出市场优先、比例干预、理性假定、综合协调等原则，延及针对金融业开放提出与国际规则、惯例接轨原则。凡此种种，不一而足。不同学者对金融法理念目标与基本原则的把握，均从各个侧面揭示了建构金融法内在体系时的基本遵循。不难看出，以上价值理念与基本原则实际上分属不同层面，不应一概而论，但未见学者对此予以详细分析。不同的价值理念与基本原则之间的意义脉络、证立关系、相对位阶与动态协作亦缺乏足够充分的讨论。总体而言，金融法内在体系的立体结构与具体内容尚未被完全阐明。不够扎实融贯的金融法内在体系，无法充分适应纷繁复杂、动态演变的金融实践，既无助于把握金融制度背后错综复杂的利益与实践关联脉络，也无法为庞大的金融法外在体系提供价值支撑。（三）金融法基础理论的匮乏产生上述问题的部分学理原因在于，金融法体系缺乏一套统摄全局的思维概念工具，用以构造金融法规范彼此之间的相互关联、承载金融法理念贯穿上下的价值追求，导致在立法进程中仅依照管理体制的行业分工“因事施策”制定规范，缺乏对法规范群整体结构的纵向规划与融贯遵循。金融法学界对此并非没有理论准备，而是提出并发展了金融法律关系理论。早期学者将金融的本质理解为货币流通，金融法律关系由此被界定为调整货币发行回笼、存款吸收提取、贷款发放回收、国内汇兑往来以及发行有价证券等货币流通关系与金融组织的信用活动。近年来，主流观点依然将货币流通与信用活动作为金融法律关系的核心性质，理论上的主要发展是如何对金融法律关系作结构上的拆分、析取与类型化，总体上形成了二元说、三元说之间的争鸣。针对金融法律关系的类型化分析，为金融法内外体系的融贯建构提供了必不可少的学理基础。然而，相较于民法、行政法等领域对法律关系理论的研究强度与深度，金融法的基础理论研究与规范制度规模并不相称，一些基础问题尚未完全厘清。例如，当今经济生活中货币结算、未来交割的交易已成主流，金融法律关系仅凭“货币流通”与“信用活动”两个特点，如何区别于一般的民商事交易？对这一问题的模糊认识，客观上导致了当今金融法律关系的识别以特许经营的金融机构为中心。这使得“正规金融市场”与“非正规金融市场”的法律制度长期分割，非正规金融市场则由于缺乏明确的法律治理框架作为制度支撑而容易滋生“非法金融活动”。又如，当今金融法体系中缺乏从基础理论出发导出融贯外在体系所需的金融机构、金融业务活动等基本范畴的识别指引，也缺乏统合性理论支撑构建内在体系所需的价值目标与基本原则。总体而言，金融法基础理论的匮乏，制约了金融法整体的体系性建构。二金融法体系的优化路径与制度证成在追求金融法体系有机统一、统筹协调、提质增效的历史背景下，为落实国家旨在通过制定金融法以健全金融治理、保障金融安全、支撑金融发展、建设金融强国的战略决策，有必要首先着眼于实现金融法外在体系的结构完整性、逻辑连贯性、相互支持性，探寻优化完善金融法体系的构建路径并予以证成，以此阐明金融法制定的基本路线。（一）金融法体系的优化路径优化完善金融法体系的前提是厘清法体系构建的基本方法。建构法体系，存在公理学思维与论题学思维两种基本的思维方法。前者力图建构概念清晰、位序适当、逻辑一致的法律演绎公理体系，通过“确定每个法律原则、规则、概念的位序、构成元素、分量以及它们计量的方法”，运用形式逻辑三段论推理来适用规则、概念以得出解决一切法律问题的答案；而后者则强调以问题为取向的思考技术，即从某些存疑的问题出发，将“普遍接受的意见”而非具备真值传递功能的公理作为辩证推理的前提，结合言谈情境并利用修辞学手段，谋求主体间通过言谈对话与论点攻防相互说服、解决纷争、达成共识。金融法中，论题学思维突出地表现为其以金融问题为取向的领域法特性，而更多体现公理学思维的金融法体系化任务具有内生的困难性，需要妥善处理其作为领域法而非部门法、更适合通过论题学思维加以把握的制度现实。我国学界提出在金融服务法、金融监管法等领域率先体系化建构部分法律立法，《中华人民共和国金融稳定法》（以下简称《金融稳定法》）亦在立法进程中。毋庸置疑，金融法的制度内容庞杂繁复，其体系化建构不可能毕其功于一役。从论题学思维出发，立足局部、逐点突破后予以整体汇编的立法路径必不可少。然而，要如何对金融法体系“谋篇布局”以确定拆分局部的具体方案，才能保证由不同局部构成的金融法体系，能够如“多核处理器”一般彼此配合？学界目前存在围绕金融法律关系主体、客体、行为、责任、程序各要素加以建构的要素拆分说，在尊重既有银行、证券、信托等分业法律格局的基础上将诸如金融消费者保护等特定主题析出后予以统合的分业基础说，从金融法律关系的类型区分入手亦有理论可能性。但无论如何，在立足各个局部的“多核”体系化之上，还应当存在一部统摄性法律，以借由公理学思维协调不同的体系化局部。近年来亦有学者主张制定“金融法总则”以规定金融法的价值目标与底线原则。但“金融法总则”可能失于抽象性过高，无法满足当前金融法体系对各类具体制度框架性规定的迫切需求。从这一部统摄性法律的运作实效出发，其应当奠定金融法外在体系与内在体系的总体框架、提供贯穿全局的基础范畴与基本原则、协调不同局部之间的立法安排与配合衔接，形成该统摄性法律内部“总则—分则”区分、外部诸“核”按照分则之编排结构部署细化立法工作的双层梯度体系化路径。这一统摄性法律，宜被命名为“金融基本法”。（二）金融基本法的制度证成1.制定金融基本法的前提条件并非所有法领域或法部门，都适合制定一部统摄性法律。金融法是否有条件形成一部“金融基本法”，尚需论证。考虑到我国金融法体系的庞大规模与目前金融法基础理论的单薄现状，金融基本法不应如法国《货币与金融法典》一般包罗万象、将法律条文与规章条例“诸法合一”，而应借鉴面对类似处境的行政法典制定的既有讨论，构建“基本法典”意义上的金融基本法：“在全面的基础上选择最基本最重要的部分”，一方面涵盖一般金融法中具有普遍统摄性的基础范畴与基本原则，另一方面规定金融调控、金融监管、金融基础设施、金融产品与服务等各个主要制度的谋篇布局、基本框架与一般程序，通过把握详密程度的适中性以契合金融法规范庞杂、多元易变的特性，平衡立法的稳定性与包容性。就金融法研究的现状而言，“金融法律关系”所积累的研究基础与普遍认可度，最有希望担当金融基本法的逻辑主线。比较而言，行政法学界对行政法典立法逻辑主线的讨论，主要存在“行政行为说”“行政活动说”与“行政法律关系说”。有观点基于行政法学界的研究格局与熟知程度现状，强调行政法的重点在于规范行政权力行使，故应选取“行政行为”作为制定行政法典的逻辑主线。但金融法不同于行政法，其不但需要考虑金融调控主体、金融监管主体等公主体的行政权力规范，还需考虑行业协会、基础设施等自律主体以及金融交易中各私主体之间的法律关系，呈现出复合、多元关系交织的实践样态。法律关系理论的基础概念更具包容性（如可同时容纳治理主体与交易主体），所应用的分析视域更为宽阔完备（如治理主体之间、治理主体与交易主体之间、交易主体之间的法律关系均可被纳入考虑），结合其目前在金融法理论上的普遍认可度，相比于“金融行为”“金融活动”等概念，“金融法律关系”概念更适合于作为制定金融基本法的逻辑主线。就法律关系理论本身而言，“法律关系”概念具有启发功能、结构化功能与释义学功能。启发功能意味着，作为一个归整模式，其通过分析不同主体间的互动过程，掌握其特性与治理必要性，推动概括生活事实的整体观察；结构化功能强调在分析生活事实之外，能够将不同主体之间的不同关系建构为一个层级化的法律关系秩序；释义学功能则促使法律适用通过比较各种类型化的治理状态，借由法律关系作为媒介概念，将具备功能关联性与个别治理间相互依存性的观点与规则导入法律论证中来解释与填补漏洞。一旦金融法律关系具备归整诸种金融现象之共通特征、促成层级化的金融法律关系秩序的理论准备，以此将具备功能关联性与相互依存性的法律规范凝结、组织为规范体系，并足以承担金融法的内在价值追求，制定金融基本法便可具备基本的可行性。2.金融法律关系的基本特征目前金融法律关系理论仍聚焦于阐述其属于货币流通与信用活动的根本性质，以及其同时关涉平等主体之间的金融交易关系与治理主体主导的金融治理关系的二元（或三元）复合结构。但目前的理论准备尚未能为识别金融法律关系及相关法律规范提供更具体的指引。为了在监管及司法实践中更周延地识别应当予以规范的合法及非法金融活动，贯彻将全部金融活动纳入金融监管的法政策精神，还应当展开分析金融法律关系的基本特征，具体包括信用性、经营性与风险性。一是信用性。金融活动作为资金的跨时空转移，必然内含着信用机制。从信息经济学的角度看，信用机制的有效运转首先需要充分且准确的信息生产、收集与传递，尽可能地在不同主体间消除可能造成交易成本的信息不对称性。无论是非正规金融中借由人缘、地缘等实现中小企业信息的传递，还是在正规金融背景下通过强制披露等信息监管手段消除投资者与融资者之间的信息不对称性，都彰显了金融法律关系必须注意的信息监管问题。除了信息监管，信用机制又由不同的制度建构所共同保证。货币是金融的基石，其作为普遍接受的交换媒介担当着穿越时空的价值转换者之职能。随着实践发展，货币逐渐从金银形态向银行存款、银行券、法定货币、国债甚至数字通证发展，这就使得社会对某一交换媒介是否构成货币的肯认建基于以下两种共识：其一，不同类型交换媒介彼此之间的可兑换性；其二，交换媒介本身因其无特质与可互换特征而被用于衔接连续的经济事件序列时，为保障长远的计算、大规模的企业与长期的信用之可能性而被要求的币值稳定性。金融调控与金融监管的核心机能也围绕着确保可兑换性与币值稳定性展开，如通过存款保险制度确保存款与法定货币的可兑换性，以稳定币架构挂钩法定货币确保数字通证的可兑换性，通过存款准备金、再贴现、公开市场业务等货币政策工具维持币值稳定性等。社会使用某种交换媒介的行为和心理通过社会网络效应进行良性反馈循环，也会带来对交易的更大信心和对经济活动的更广泛参与。信用机制作为贯穿货币制度的核心线索，事实上成为金融体系最重要的支柱。此外，区别于前现代依赖网状人际关系纽带凝聚起来的信任机制常规化将利害攸关之事置于他人失信、失败或失误之下的信用行为，现代国家得以在必要的地理范围内通过强制力、行政权与法律制度为陌生人在缺乏信任的情况下的复杂商业合作创造条件，这就要求将信用机制内嵌于围绕商主体与商行为等概念构建起来的登记公示、公司资本、破产出清、证券票据等制度中。在金融法上，金融机构的登记、资本、担保、融资、治理与破产均以信用机制为线索，从而为金融法律关系摹画了基本的制度背景。二是经营性。金融业作为商业的组成部分，其参与主体一般应是独立的、持续营业的组织化统一体，并在市场上有偿地以对外给付提供方的姿态出现，凸显营利目的与持续行为。以证券为例，有观点认为，在金融市场上流通的证券应当具有投资性、横向共同性与风险裸露性。其中，横向共同性尤其值得强调，例如在Marine Bank v. Weaver案中，美国联邦最高法院认为证券是一种用于共同交易的工具，因此被认定为证券的票据需要涉及众多潜在投资者的要约，该票据应当对多数人具有同等价值并可以公开交易，而本案中的协议并非为公开交易而设计，即便其含有分享利润的条款，仅凭这一点不足以使得该协议成为证券，即双方一对一达成的独特协议并非证券。在证券横向共同性的例子中，如果相关协议的签订不能构成对不特定主体的持续经营行为，相关活动便不能构成金融活动（发行证券）。在此种界定下，诸如银行、证券公司等正规金融机构，无疑符合经营性的特征。而一般的金钱借贷，则应被排除出金融法的调整范围。从2019年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》的规定中也可以看出，只有在“以营利为目的，经常性地向社会不特定对象发放贷款”，即“2年内向不特定多人（包括单位和个人）以借款或其他名义出借资金10次以上”时，才构成非法经营罪。问题在于，“非法金融活动”，例如民间的集资行为，是否应当适用金融法？金融行业是特许经营行业，本质上体现的是有关方面对金融经济行为的管理和干预，非法金融活动无疑威胁到了金融业的特许经营秩序，但其依然不失为一种金融活动，构成金融法律关系，应当依其性质适用相关金融法规范。当然，适用的金融法规范首先是取缔有关行为的条文，但仍不排除其他规范的适用余地。唯有如此，方能从根本上实现“全部金融活动纳入金融监管”之政策意旨。至于容纳了“非法金融活动”的金融法律关系会否面对“合法性矛盾”，即非法的金融法律关系也能构成金融法律关系是否一种自相矛盾，答案应是否定的。只需避免出现类似“民事合法行为”以“非法行为”之殊相否定“法律行为”之共相的表述与认识误区，这一似是而非的矛盾便可迎刃而解。三是风险性。信用性与经营性特征能够从杂多的生活事实中划分出具备接近金融性质的“现象圈”，但仍存在一些诸如集团内财务公司集中实行资金池管理等活动，其未必能够构成金融法律关系。由此需要注意金融法律关系的风险性特征。从二阶观察和决策的角度看，风险以假设存在与未来收益或损失有关的不确定性为前提，其构成决策的一个面向，也即未来收益或损失被视为现在决策的后果。金融法律关系的风险性内含于信用性，因为在展开的时间序列上转移价值，必然面临着未来的不确定性，且这种不确定性往往归因于作出决策的金融主体。从微观的金融交易观察，当事人履约能力变化、恶意违约、不可抗力、情势变更等都可能带来风险。金融合同的不完全性，即金融行为者只具有有限理性，不可能预见到所有可能发生的意外情形，或者即便预见到也无法用双方都同意的语言写进合同，或者某些自然状态或行为在发生后存在双方可观察但无法由第三方验证的特征，也助长了道德风险、逆向选择等机会主义行为，提高了金融交易的风险性。随着金融合同群形成“一对多”乃至网状交易结构，特定当事人之间的金融合同与外部利害关系人形成连接而产生更显著的涉他、涉众影响，使得个别性风险更容易集聚、传染和扩散为局部甚至系统性金融风险。诸如恒大、雪松等市场主体的经营不善，也往往是通过开展具备涉他性、涉众性、传播性的募资行为而扩散到金融领域。以延期付款、延期发货为特征的一般商事生产与贸易，尽管具备信用性与经营性，但由于在采购与销售两端总体上的“货银对付”，通常不会导致涉他、涉众风险的扩散传播。而当某一交易节点随着信用性与经营性因素的积累而具有接近短期限信用资产与长期限信用资产之间流动性转换的功能时，如某一供应链节点企业开始向社会公众借取短期贷款以置办固定资产时，单一交易的信用风险可能彼此交织而升格为金融风险，相关交易节点也将蜕变为类似于银行等的金融中介。单纯信用性、经营性交易“从量变到质变”升格为金融风险性交易的前提条件是交易的货币形态，这也是2018年中国人民银行、银保监会、证监会和国家外汇管理局联合印发《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》等规范性文件禁止“资金池业务”的法理逻辑。根本原因在于，金融法律关系借由货币将流通与生产的循环统一为最纯粹的价值形态与增值追求，由此醇化了金融资本的独立性、逐利性与贪婪性，激化了商品所内含的具体劳动与抽象劳动二重性及价值与使用价值二重性矛盾，经由各个金融中介节点波及整个经济体系，甚至威胁政治安全，因此需要金融法规范予以规制。综上，金融法律关系应当被界定为“具有信用性、经营性与风险性的货币关系与信用关系”，又可二分为“以政府或其他治理主体对金融活动的调控、规划、组织、指导、协调、监督等具有单边主动性”的金融治理关系与“交易双方自主决定、等价有偿，具有双边主动性”的金融交易关系。借由澄清金融法律关系的基本特征，可以观察出其具有串联各金融法规范的构造功能、承载各金融法目标的价值功能，能够作为制定金融基本法的逻辑主线。基于此，金融基本法当能具备立法上的可行性。三金融基本法的理念目标与制度架构明确通过制定金融基本法完善金融法体系的优化路径后，应当首先阐明金融基本法赖以立基的政治立场、经济原则与治理范式等超越法律的理念，并将其提炼为构建金融法内在体系所需遵循的价值理念与基本原则。在此基础上，结合内外体系，演绎展开基于金融法律关系的制度架构，为金融基本法制定确立总体框架。（一）金融基本法的理念目标与基本原则1.以人民为中心的金融基本法中国式现代化塑造了中国式法治现代化。因此，在制定金融基本法的过程中，应牢牢把握“以人民为中心”的价值目标，依法引导和规范金融健康发展。基于此，为在制定金融法中坚持以人民为中心的价值立场，应确立金融法的党管金融原则与金融为实体经济服务原则。一方面，金融基本法制定应充分落实党对金融的集中统一领导，确保党的领导在金融领域得到全方位、全链条、全领域贯彻。在权限基础上，金融基本法的制定应明确并巩固党对金融领域的领导权，将负责顶层设计与统筹协调的中央金融委员会对金融工作的决策权、统筹权与监督权法制化，将党管金融嵌入金融法体系的核心位置。在规范内容上，有必要将党在干部组织、纪律约束、舆论宣传、资源动员等方面领导并参与我国金融市场时行之有效的习惯作法成文化、制度化。在功能定位上，金融基本法应结合实践证据，将党对金融工作的决策权与监督权适当延伸于金融机构的内部治理。最终在金融基本法中，实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。另一方面，金融基本法应当确立金融为实体经济服务的根本目标。在金融基本法中确立金融为实体经济服务的根本目标，凸显金融服务实体、服务大众、服务人民的精神内核，是金融法制定应坚持以人民为中心的政治立场的重要体现。从经济实质出发，自货币诞生开始，价值与使用价值的二元对立便造成了货币金融对实体经济的疏远化，叠加上金融衍生品结构性交易的快速发展，虽然大幅提高了资源配置效率，但也使货币本身“自我实现”与“自我强化”的“脱实向虚”成为常态。然而，“一国经济在一定发展阶段的要素禀赋结构决定着该阶段具有比较优势的产业和技术结构的性质，以及具有自生能力的企业的规模特征和风险特性，从而形成对金融服务的特定需求”，这才真正决定了金融结构，金融繁荣兴旺建基于实体经济的价值创造。金融基本法作为我国金融制度的基础法律，不能不提纲挈领地明确金融服务实体经济的使命担当。2.平衡发展与安全的金融基本法公平正义是高质量发展的内在要求，以公平促进效率，以高效率实现包容性发展，才是真正的高质量发展。这一经济原则在金融基本法中应被表达为金融安全、金融效率与金融公平三元价值耦合指导下的制度优化。其一，金融基本法应树立金融安全原则，并构建保证金融安全的治理机制。从金融体系的宏观货币基础出发，金融基本法应与《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）、《金融稳定法》相衔接，奠定央行的宏观审慎监管权限，赋能央行通过利用货币政策工具箱、健全支付清算基础设施等手段实现兼顾币值稳定与系统性金融风险防范的制度目标，并建构以中央金融委员会为中心的宏观审慎透明度与问责机制。基于微观上金融机构高杠杆、高负债、高道德风险的经营模式，为控制其脆弱性、冒险性与风险传染性，应借由《金融稳定法》构建系统化、层次化的风险防范、化解与处置机制。《金融稳定法》应与金融监管法治形成“宏观审慎、危机处理、顶层设计”与“微观审慎、日常监管、具体落实”的制度衔接，后者需着重强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管与持续监管。针对金融创新与风险投资可能给金融安全带来的挑战，有必要建立遵循法定程序以容纳创新、稳定预期的监管沙盒与双层容错机制，通过优化考核指标、豁免尽职履责、强化过程管理等机制平衡创新激励与监管要求，为充分发挥科技信贷、私募股权、耐心资本等科技金融机制支持新质生产力发展预留制度空间。其二，金融基本法应明确金融效率原则，以合乎助推金融效率的实践需求。在市场层面，金融法规范应当为诸如证券结算清算中央对手方以及发展新质生产力迫切需要的新型知识产权交易所、数据登记交易所等金融基础设施建设提供充分规范供给。在交易层面，有必要从金融交易赖以运行的各商事基础制度入手，着重建构金融交易法（金融商法）特别规则。金融法在涉新涉外问题上的迟滞与沉默只会降低市场的可预期性，最终损害效率。有必要构建程序合理、问责完善的金融行政规范性文件授权机制，在监督节制的基础上充分发挥行政部门专业性、时效性、应变性强的优势，并将成熟的实践及时上升为法律。其三，金融基本法应奠定金融公平原则，以发扬金融包容公平的价值导向。应首先确立金融公平原则并通过金融消费者权利、投资者权利等制度予以落实，宣示在金融活动中各类主体不可因专业素养、经济实力、所有权性质、地域行业等因素而被差别对待，有权公平参与金融活动、公平获取金融资源、公平展开金融交易、公平享有金融福利。还应健全金融商品、金融服务等基础制度，为发展多层次股权市场提供基础支撑，特别是推进科创板、创业板、新三板制度提质优化。此外，应考虑通过优化完善金融市场准入、信用担保机制、信息披露水平等机制，为普惠金融实践于金融法体系中寻得妥当位置。3.整体协同有效的金融基本法全面加强金融监管，实现监管全覆盖，切实提高监管前瞻性、精准性、协同性、有效性，是当今情势对金融基本法制定提出的重大要求。应坚持系统观念，在金融基本法制定中贯彻整体协同有效的立法理念，充分调动金融法中的既有监管机制与制度规范，实现“以不变应万变”。其一，金融法制定应构建整体协同有效的金融监管体系。在横向上，目前我国机构监管、行为监管与功能监管并存，应通过制定金融基本法，厘定不同监管机构在不同监管模式下的职权分界与协调配合，充分发挥“党管金融”背景下以党为中心的政策协调、信息沟通与执行整合机制。在纵向上，应明确中央金融监管部门及其派出机构与地方金融监管部门之间在监管权、立法权上的分工关系与协调机制，并健全央地金融监管部门行政行为与地方司法部门行政、民事、刑事裁判之间的金融治理协同框架，借由知识共享、数据碰撞、线索移交、联席会议等程序机制与公序良俗、债的保全、法人人格否认等实体规范来实现跨部门顺畅衔接、通力合作。此外，应充分认识到金融法律关系不仅包括持牌经营主体从事的“合法金融活动”，而且包括具备金融性质的“非法金融活动”，由此建构既管合法、也管非法的金融监管体系。同时，还应明确涉新涉外、动态更新、技术复杂金融领域的自律组织法律地位、自律治理内部架构与自律规范效力认定及其与公权监管的衔接机制，以与他律监管形成层次合理的相互补充。其二，金融基本法制定应实现金融法内部制度的整体协调。金融法作为领域法，是公法规范与私法规范彼此交织耦合。在内容上，金融公法与金融私法应当彼此对齐、相互配合。以对金融效率的追求为例，前者追求金融业乃至整个国民经济的整体效率，后者则追求金融业者的个别效率，二者最终统一于整体金融效率的提升。在价值上，金融法律关系作为金融基本法逻辑主线，其所具有的信用性、经营性与风险性特征，能够作为串联目的层面、制度层面、组织层面金融法诸原则的意义脉络。信用性与经营性意味着金融法律关系具有资源跨时空配置的制度功能，这一制度功能应当导向实体经济稳健增长的经济目的，由此得出金融服务实体经济原则。在实现这一制度目的的过程中，金融法律关系的风险性要求金融体系在制度层面维持金融安全、金融效率与金融公平三元原则之间的平衡，三元原则又可分别细化为功能监管、保护金融消费者与投资者、对齐国际金融规则等子原则。而统摄于目的层面与制度层面诸原则之上的是组织层面的党管金融原则。其中，金融安全原则、金融效率原则与金融公平原则彼此之间既矛盾又统一，不应顾此失彼、失之偏颇。例如，若持牌金融机构提供的金融服务不能真正做到普惠公平，中小企业融资难问题（麦克米伦缺口）不能得到真正缓解，就会持续存在对非正规金融活动的旺盛需求，甚至催化更多非法金融活动，最终威胁金融安全。2024年10月，司法部、国家发展改革委发布《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》，其中第三章专章规定民营经济的“投资融资促进”。其第二十四条第一款规定：“金融机构在授信、信贷管理、风控管理、服务收费等方面应当平等对待民营经济组织。”这一规范彰显了当前对金融公平的客观需求，在金融基本法制定中也应予以充分反映。当金融安全、金融效率与金融公平三元价值发生彼此冲突时，可以参考适用权衡法则予以取舍，即“对某一原则的侵害越大，另一个原则实现的重要性就应当越大”。从法的正义、秩序与公平价值出发，面对价值冲突时，金融效率价值可能相对劣后，但这并不意味着不同价值之间可以有所偏废。其三，金融基本法制定应考虑到具体落实及与外部其他法部门的协调。金融基本法制定工作不可能面面俱到，应当通过授权规范、引致规范等法技术，设立金融基本法与金融单行法、金融规章、金融司法解释等规范性文件之间的协同机制。就金融基本法与其他法部门的关系，宜坚持系统观念，“按照全面推进依法治国的总体要求，高度重视并妥善处理金融法与宪法、行政法、刑法、民商法、经济法、程序法等领域相关法律法规的协调配合问题”。事实上，只有当金融法体系实现统一明确的规范表达时，其他法部门的相应调适才能有的放矢，由此也呼唤金融基本法对各类具体制度的全面统筹与基础建构。（二）金融基本法的制度架构如前所述，金融法的制定可采取“金融基本法”的立法路径。我国金融基本法的制定可遵循以下思路，首先在总则部分规定统摄整个金融法体系的基础范畴与基本原则，而后在分则中按照金融法律关系的类型划分立法章节，相应纳入与该类型金融法律关系相关各制度的纲领性、基础性规定，细化规则则留待相应金融单行法的制定、更新与完善。从立法简明性与科学性出发，制定金融基本法应坚持金融法律关系的二元论，将金融法律关系划分为金融治理关系与金融交易关系。金融基本法应当分设总则、金融治理法、金融交易法三部分，以下分述之。第一章为总则。总则应明确金融法以人民为中心、平衡发展与安全、整体协同有效治理的立法目的。在适用范围上，明确其调整对象为金融法律关系。第一节应为金融法体系奠定基础范畴，因此有必要明确金融法律关系、金融机构、金融业务活动、金融消费者、投资者、金融基础设施、金融科技等金融法体系中常用概念的含义。第二节应考虑金融基本法总则与分则之间的衔接，应当规定金融调控、金融监管机关依法行政义务，金融机构保护金融消费者权利及防范金融风险义务，金融调控、金融监管、金融稳定与非法金融活动治理的工作与协调机制，涉外金融以及金融科技、监管科技等涉新涉外金融法制度的基本要求与一般规定。第三节应当明确统摄整个金融法体系的基本原则，考虑规定党管金融原则、金融安全原则、金融效率原则、金融公平原则与金融服务实体经济原则等。第二章为金融治理法。第一节首先明确党对金融工作的领导地位，主要规定中央金融委员会、中央金融工作委员会的性质与地位，授予其对金融领域包括决策权、统筹权与监督权在内的权力职责，并建构二者与其他金融治理主体的协同治理机制。第二节规定金融调控制度，分别明确宏观审慎的权限分配与机构设置、金融调控的基本原则，重申在金融基本法框架下中国人民银行、人民币及数字人民币的基本地位，明确金融基本法与《中国人民银行法》《金融稳定法》等法律法规的衔接安排。第三节规定金融监管制度，规定微观审慎、行为监管的权限分配与机构设置，明确国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会的基本地位与职权职责，建构中央金融监管权限与地方金融监管权限在立法、执法上的基本划分与协调机制，规定金融监管应遵循的基本原则，构建功能监管、穿透式监管、持续监管等监管模式的基本制度工具，搭建监管机构问责、监管容错与监管沙盒制度的基本框架，设置跨境金融监管的协调机制以及金融基本法与银行业监督管理法、证券法等法律法规的协调机制。第四节规定非法金融活动治理，梳理非法金融活动的基本类型、治理主体与行刑衔接的基础制度。第五节规定金融基础设施，明确金融基础设施的基本类型，规定鼓励支撑科技金融等金融“五篇大文章”金融基础设施的宣示条款，设置金融基础设施可控、安全、风险硬约束义务，为金融基础设施自律组织的设立条件与运行监管、自律规范的程序审查与效力层级提供规范供给。第六节规定金融开放，应包括推进人民币国际化与建设国际金融中心立法、执法与司法机制的基本规定。第七节规定金融规范性文件的制定权限与制定程序、效力层级与协同衔接、备案与异议审查等制度。第三章为金融交易法。第一节规定金融机构的认定标准、准入门槛与任职资格等原则性条件，概括规定取得金融机构经营资格的基本程序，明确金融机构自主经营权利与审慎义务、披露义务等权利义务，设置金融机构的内部治理、党委管理、金融机构破产以及政策性金融机构的特殊规定。第二节规定金融消费者保护制度，首先宣示保护金融消费者权利的基本立场，随后梳理金融消费者的金融参与权、公平交易权等主要权利类型，明确对金融立法、执法和司法的要求，并规定金融法律关系中的信义义务及适当性义务。第三节应系统性规范金融产品与服务，应列举如证券、期货、信托、银行、投资顾问等金融产品与服务的主要类型与相关主要制度的基础规范，规定金融机构提供金融产品与服务时的公平竞争权、适当性义务、披露义务等权利义务，终止净额结算、金融担保、信用评级、高频交易等重要的特殊问题在条件成熟的情况下也应形成框架性规定，并对金融会计记载设置一般准则。第四节规定金融科技，旨在动态回应金融业的未来变化，应明确金融科技开发、核准、运用与发展的基本制度。第四章规定法律责任，应分别规定金融违法行为法律责任的类型、金融行政处罚在程序和证据方面的基本要求、金融行政处罚的适用规则与制度工具、行政处罚与刑事处罚的衔接制度等内容。第五章规定附则，应阐明金融基本法与各金融部门法的关系，金融基本法与条约、民法、刑法等法部门的关系，最后规定生效时间与过渡安排。另外，金融基本法涉及金融的基本制度，根据《立法法》第十条第二款与第十一条第九项，应由全国人大制定法律。鉴于金融基本法的综合性、全局性、基础性地位，根据《立法法》第五十七条第一款第2分句，应由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草，如全国人大常委会法制工作委员会、财政经济委员会。结论完善金融法体系意义重大、任务艰巨。我国金融法已积累了庞大的规范素材与理论基础，现已处于迈向体系化的历史节点。《中华人民共和国民法典》编纂的成功经验提供了宝贵的借鉴，行政法典与环境法典等法部门的体系化编纂工作亦在同步展开，在国家治理能力现代化的政治背景下，决策层提出“制定金融法”可谓正当其时。通过制定金融基本法，绘制我国金融法体系的总体蓝图与基本框架，实现其外在体系与内在体系的融贯一致，对于金融业的良法善治无疑具有奠基性意义。尽管金融基本法制定鲜有成功经验可以参考，但这恰恰凸显了其在构建“中国式金融法治现代化”话语范本的开创性意义，值得我国高度重视。-向上滑动，查看完整目录-《法治社会》2024年第6期【学习贯彻党的二十届三中全会精神】1.中国式法治现代化的新篇章——党的二十届三中全会的法治意涵何勤华、金逸菲【热点透视】2.论资产收益权信托之法律效力赵申豪3.数据信托：数据资产利用的中国方案吴烨4.利益衡量视角下涉虚拟货币合同效力认定的困境及其纾解杨巍、易康静【金融法治】5.论金融法制定的法理逻辑及其实现路径许多奇、应岳6.论互联网金融的“内生自治”之进路刘志云、谭娜娜【立法研究】7.养老服务监管整全性立法的体系展开王海洋8.Web3.0时代网络共同犯罪归责标准的应然转向：以正犯认定为中心李昱【公共卫生法治】9.非政府组织参与全球卫生治理的国际范式与中国因应孙婵10.我国公共卫生法预防为主原则的解释论杨雯《法治社会》（双月刊）是在广东省法学会长期编辑出版《广东法学》内刊基础上创办的公开出版发行的法学学术理论刊物。办刊宗旨为：立足广东、面向全国，及时报道广东及全国法学法律界最新研究成果，传播最新法治信息，交流最新学术思想，促进法学研究成果的转化应用，为我国社会主义法治建设和法学研究事业的繁荣发展服务，为建设法治中国、法治广东服务。智能写作4.01. 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